Competências constitucionais: União, estados, municípios e Distrito Federal sem confusão

Poucos temas de Direito Constitucional produzem tantas questões aparentemente simples e tantas respostas erradas quanto a repartição de competências.

A razão é que a Constituição não distribui apenas matérias.

Ela distribui também funções.

Uma mesma matéria pode envolver:

• competência administrativa;
• competência legislativa;
• atuação comum;
• legislação concorrente;
• suplementação;
• interesse local;
• competência residual.

Meio ambiente é um excelente exemplo.

A Constituição permite que vários entes atuem administrativamente na sua proteção e, ao mesmo tempo, adota outro modelo para definir quem pode legislar sobre a matéria.

O mesmo ocorre com transporte, saúde, educação, urbanismo e diversas outras áreas.

Por isso, diante de qualquer questão, comece perguntando:

QUAL É A MATÉRIA?

Depois:

A CONSTITUIÇÃO ESTÁ FALANDO EM EXECUTAR OU EM LEGISLAR?

E só então:

QUAL ENTE POSSUI ESSA COMPETÊNCIA E EM QUAL EXTENSÃO?

A sequência é:

MATÉRIA → FUNÇÃO → ENTE → EXTENSÃO DA COMPETÊNCIA

Primeiro passo: competência material não é competência legislativa

Competência material ou administrativa

Responde a perguntas como:

Quem executa? Quem presta? Quem protege? Quem fiscaliza?

Competência legislativa

Responde:

Quem pode editar normas sobre a matéria?

Essas duas perguntas não precisam ter a mesma resposta.

O mapa constitucional básico

Art. 21: competências materiais e administrativas da União

O art. 21 atribui à União diversas funções de natureza material ou administrativa.

A doutrina tradicional costuma chamar esse grupo de:

competências materiais exclusivas da União.

Mas o texto constitucional não intitula formalmente o art. 21 como “competência exclusiva”.

A denominação é doutrinária.

Também não deve ser transformada na fórmula:

“exclusiva significa que nunca pode existir atuação de terceiros.”

Em vários incisos, a própria Constituição admite exploração indireta por autorização, concessão ou permissão.

Atenção

Execução indireta não significa transferência da titularidade constitucional da competência.

Art. 21 × art. 22

Art. 21

competências materiais e administrativas da União.

Art. 22

competências para legislar privativamente sobre determinadas matérias.

Art. 22: competência legislativa privativa da União

Entre as matérias do art. 22 estão:

• direito civil;
• comercial;
• penal;
• processual;
• eleitoral;
• agrário;
• direito do trabalho;
• desapropriação;
• águas;
• energia;
• informática;
• telecomunicações;
• trânsito e transporte;
• nacionalidade;
• populações indígenas;
• condições para exercício de profissões;
• seguridade social;
• diretrizes e bases da educação nacional;
• registros públicos;
• normas gerais de licitação e contratação;
• propaganda comercial;
• proteção e tratamento de dados pessoais.

Privativa significa absolutamente indelegável?

Não.

O parágrafo único do art. 22 estabelece que:

lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas no artigo.

Logo, existe hipótese de:

competência privativa delegada.

A delegação do art. 22 exige quatro cuidados

1. lei complementar; 2. autorização federal; 3. questões específicas; 4. respeito aos limites da autorização.

E o Distrito Federal?

O art. 32, § 1º, atribui ao DF as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.

Por isso, o regime distrital deve ser examinado em conjunto com a lei complementar delegante.

Privativa × exclusiva

A principal característica segura do art. 22 é a possibilidade expressa de delegação legislativa sobre questões específicas mediante lei complementar.

No art. 21 não existe cláusula geral equivalente, embora possa existir execução indireta de serviços.

Proteção de dados: exemplo perfeito

Art. 21, XXVI

Compete à União:

organizar e fiscalizar a proteção e o tratamento de dados pessoais.

Art. 22, XXX

Compete privativamente à União:

legislar sobre proteção e tratamento de dados pessoais.

Logo:

ORGANIZAR/FISCALIZAR → art. 21

LEGISLAR → art. 22

Direito processual × procedimentos em matéria processual

Direito processual

Art. 22, I:

competência legislativa privativa da União.

Procedimentos em matéria processual

Art. 24, XI:

competência legislativa concorrente.

Regra de prova

PROCESSO → União

PROCEDIMENTOS EM MATÉRIA PROCESSUAL → concorrente

Mas é necessário verificar o conteúdo material da norma.

Outros pares que a banca gosta de trocar

Seguridade social

Art. 22:

União — privativa.

Previdência social

Art. 24:

concorrente.

Diretrizes e bases da educação nacional

Art. 22:

União.

Educação e ensino

Art. 24:

concorrente.

Trânsito e transporte

Art. 22:

legislação privativa da União.

Transporte coletivo de interesse local

Art. 30:

competência municipal para organização e prestação do serviço.

Art. 23: competência comum

O art. 23 atribui funções conjuntamente à:

• União;
• Estados;
• Distrito Federal;
• Municípios.

É a chamada:

competência comum.

Entre as matérias estão:

• saúde e assistência pública;
• patrimônio histórico e cultural;
• meio ambiente;
• combate à poluição;
• preservação de florestas, fauna e flora;
• habitação e saneamento;
• combate à pobreza;
• cultura, educação, ciência e tecnologia.

Competência comum é administrativa

Quando o art. 23 afirma que os entes devem:

proteger o meio ambiente,

está tratando de atuação material.

A legislação ambiental é disciplinada em outro dispositivo.

Art. 23 × art. 24

ART. 23 = atuação material comum

ART. 24 = competência legislativa concorrente

Meio ambiente: o exemplo clássico

Proteção administrativa

Art. 23:

União + Estados + DF + Municípios.

Legislação concorrente

Art. 24:

União + Estados + DF.

Município

Pode atuar legislativamente com fundamento em:

• interesse local;
• suplementação.

Não porque integre formalmente o caput do art. 24.

Art. 24: competência legislativa concorrente

O art. 24 atribui competência legislativa concorrente a:

• União;
• Estados;
• Distrito Federal.

Os Municípios não aparecem no caput.

Entre as matérias estão:

• direito tributário;
• financeiro;
• penitenciário;
• econômico;
• urbanístico;
• orçamento;
• produção e consumo;
• meio ambiente;
• patrimônio cultural;
• educação;
• procedimentos processuais;
• previdência social;
• saúde;
• infância e juventude;
• organização e direitos das polícias civis.

Como funciona a competência concorrente?

União

Edita:

normas gerais.

Estados e DF

Podem:

suplementar a disciplina geral.

Se não houver norma geral federal

Podem exercer:

competência legislativa plena para atender às peculiaridades.

Se norma federal geral surgir depois

A lei estadual incompatível:

não é revogada.

Sua eficácia fica:

suspensa no ponto de conflito.

Suplementação

Suplementar pode envolver:

• detalhar;
• especificar;
• adaptar;
• complementar.

Não autoriza contrariar o núcleo da norma geral federal válida.

Competência plena estadual

Na ausência de norma geral federal, o art. 24, § 3º, permite competência legislativa plena estadual para atender às peculiaridades.

A palavra plena não significa que o Estado “virou União”.

É plena dentro daquela matéria concorrente e no espaço constitucionalmente aberto.

Suspensão × revogação

A Constituição estabelece:

a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

Não diz:

“revoga”.

Se a norma federal deixar posteriormente de produzir efeitos, pode desaparecer a causa da suspensão.

Atenção

Isso não é típica:

repristinação.

A lei estadual não havia sido revogada.

“Norma geral” significa sempre art. 24?

Não.

Exemplo:

art. 22, XXVII — normas gerais de licitação e contratação.

Logo:

normas gerais ≠ necessariamente competência concorrente do art. 24.

Licitações e Tema 1.036

O STF reconheceu espaço dos entes subnacionais para disciplinar aspectos de procedimento administrativo sem invadir as normas gerais federais de licitação.

A lição é:

identifique o conteúdo real da norma, não apenas o rótulo amplo da matéria.

Art. 25: competência dos Estados

O art. 25, § 1º, estabelece:

“São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.”

A doutrina chama isso de competência:

• residual;
• remanescente;
• reservada.

Os Estados exercem esse espaço sem prejuízo das competências comuns e concorrentes das quais também participam.

Estados possuem apenas competência residual?

Não.

A Constituição também lhes atribui competências expressas, como:

• gás canalizado;
• regiões metropolitanas;
• aglomerações urbanas;
• microrregiões.

Art. 30: competências dos Municípios

Entre as competências municipais estão:

• interesse local;
• suplementação da legislação federal e estadual;
• tributos próprios;
• serviços públicos locais;
• saúde e educação em cooperação;
• ordenamento territorial;
• patrimônio histórico-cultural local.

O que significa interesse local?

Não significa:

assunto exclusivamente municipal.

A lógica é de:

predominância do interesse local.

Uma matéria pode repercutir fora do Município e ainda apresentar dimensão predominantemente local.

Interesse local não é cláusula universal

O Município não pode legislar livremente sobre qualquer assunto só porque existe algum impacto local.

O art. 30 deve coexistir com os arts. 21, 22, 23 e 24.

Transporte: exemplo perfeito

A União legisla privativamente sobre trânsito e transporte.

Ao Município cabe organizar e prestar o transporte coletivo de interesse local.

Logo:

LEGISLAÇÃO NACIONAL → União

GESTÃO DO SERVIÇO LOCAL → Município

Tema 967

O STF reconheceu competência de Municípios e DF para regulamentar e fiscalizar transporte privado individual, sem permitir que contrariem parâmetros federais validamente estabelecidos.

Fórmula

competência local existe, mas não autoriza neutralizar competência federal.

Município pode suplementar legislação federal e estadual

O art. 30, II, permite:

suplementar a legislação federal e estadual no que couber.

Isso permite detalhar e adaptar.

Não permite contrariar norma superior válida dentro da competência constitucional do outro ente.

Município integra o art. 24?

Não formalmente.

Mas pode legislar sobre matéria também mencionada no art. 24 quando houver fundamento nos arts. 30, I e II.

Município e meio ambiente: Tema 145

O STF reconhece competência municipal em matéria ambiental:

• no limite do interesse local;
• em harmonia com a disciplina dos demais entes.

Meio ambiente: mapa completo

Horário de comércio × horário bancário

A Súmula Vinculante nº 38 reconhece competência municipal para fixar horário de funcionamento de estabelecimento comercial.

Isso não significa que a mesma solução seja automaticamente aplicável ao horário bancário, sujeito ao regime federal.

Urbanismo

Direito urbanístico está no art. 24.

Ao mesmo tempo, o art. 30, VIII, atribui ao Município poder de planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano.

As competências coexistem.

Distrito Federal

O Distrito Federal:

• não é Estado;
• não é Município;
• não pode ser dividido em Municípios;
• rege-se por Lei Orgânica.

O art. 32, § 1º, atribui ao DF:

competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.

O que o DF acumula?

No plano legislativo:

competências estaduais + competências municipais.

Mas isso não significa que o DF possua automaticamente toda competência material estadual e municipal nos mesmos termos.

A Constituição prevê regime distrital especial.

Como resolver qualquer questão de competência

Use seis filtros:

1. Qual é a matéria? 2. É executar ou legislar? 3. Existe competência expressa da União? 4. É art. 23 ou 24? 5. Há interesse local ou suplementação municipal? 6. Existe espaço residual estadual?

Casos práticos

Crime criado por Estado

Direito penal está no art. 22, I.

invasão da competência privativa da União.

Regra ambiental estadual

Pode haver espaço suplementar na competência concorrente.

Regra ambiental municipal

Pode ser válida no interesse local e em harmonia com os demais entes.

Trânsito municipal

Interesse local não autoriza contrariar parâmetro nacional de trânsito.

Transporte coletivo local

É serviço público de interesse local.

Lei estadual sem norma geral federal

Pode haver competência legislativa plena na matéria concorrente.

Norma federal geral superveniente

suspende, não revoga, a eficácia estadual incompatível.

Proteção de dados

Organizar/fiscalizar → art. 21. Legislar → art. 22.

Quadro comparativo principal

Pegadinhas clássicas

1. O art. 21 contém competências legislativas privativas da União. ERRADO. 2. O art. 22 contém competências legislativas privativas da União. CERTO. 3. Toda competência tradicionalmente chamada de exclusiva exige execução direta pela União. ERRADO. 4. Lei complementar federal pode autorizar legislação estadual sobre questões específicas do art. 22. CERTO. 5. A delegação transfere toda a matéria. ERRADO. 6. O art. 23 disciplina competência legislativa concorrente. ERRADO. 7. O art. 24 disciplina competência legislativa concorrente. CERTO. 8. Municípios integram o caput do art. 24. ERRADO. 9. Municípios jamais podem legislar sobre matéria mencionada no art. 24. ERRADO. 10. Sem norma geral federal, o Estado pode exercer competência plena na matéria concorrente para suas peculiaridades. CERTO. 11. Lei federal geral superveniente revoga a lei estadual incompatível. ERRADO. 12. A eficácia estadual fica suspensa no ponto de conflito. CERTO. 13. A retomada da eficácia é típica repristinação. ERRADO. 14. Estados possuem competências remanescentes. CERTO. 15. Interesse local significa necessariamente interesse exclusivamente municipal. ERRADO. 16. Interesse local permite afastar qualquer norma federal. ERRADO. 17. O DF exerce competências legislativas estaduais e municipais. CERTO. 18. O DF pode ser dividido em Municípios. ERRADO.

Regra de ouro

Não pergunte apenas:

“QUAL É A MATÉRIA?”

Pergunte:

QUAL É A MATÉRIA?

É COMPETÊNCIA MATERIAL OU LEGISLATIVA?

QUEM RECEBEU ESSA COMPETÊNCIA?

EM QUE EXTENSÃO?

HÁ REGIME COMUM, CONCORRENTE, SUPLEMENTAR OU RESIDUAL?

Resumo em uma linha

ART. 21 → competências materiais e administrativas da União.

ART. 22 → competências legislativas privativas da União.

ART. 23 → atuação material comum.

ART. 24 → legislação concorrente de União, Estados e DF.

ART. 25 → espaço remanescente dos Estados.

ART. 30 → interesse local e suplementação municipal.

ART. 32 → DF acumula competências legislativas estaduais e municipais.

Conclusão

A repartição constitucional de competências não distribui apenas assuntos.

Ela distribui:

matérias + funções + níveis de atuação.

O art. 21 atribui funções materiais e administrativas à União, enquanto o art. 22 reserva competências legislativas específicas.

Nas matérias concorrentes, a União estabelece normas gerais, Estados e DF suplementam e, na ausência da norma geral federal, podem exercer competência plena para atender às peculiaridades.

A superveniência da norma geral federal suspende, e não revoga, a eficácia da lei estadual incompatível.

Os Estados possuem competências reservadas ou remanescentes.

Os Municípios legislam sobre interesse predominantemente local e suplementam a legislação federal e estadual, sem afastar competências constitucionalmente reservadas a outros entes.

O Distrito Federal acumula competências legislativas estaduais e municipais, sujeito ao regime especial previsto na Constituição.

Para concursos, a pergunta correta é:

QUEM PODE FAZER O QUÊ, SOBRE QUAL MATÉRIA E EM QUAL EXTENSÃO?

Fontes essenciais

• Constituição Federal, arts. 21 a 25, 30 e 32: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
• STF — Tema 145.
• STF — Tema 967.
• STF — Tema 1.036.
• Constituição Federal Anotada pelas Bancas — base autoral do artigo.