Quem responde pelo dano causado por agente público? Entenda o Tema 940 do STF.

Weslei Machado

Um motorista de ambulância municipal, durante uma viagem de serviço, provoca um acidente que danifica o carro de uma pessoa. Quem deve responder à ação de indenização: o motorista, o município ou ambos?

Essa pergunta reúne duas relações jurídicas diferentes. Uma envolve o direito da vítima à reparação. A outra envolve a responsabilidade pessoal de quem causou o prejuízo. Entender essa separação é o caminho para aplicar o Tema 940 da repercussão geral do STF em questões de Direito Constitucional e Administrativo.

O caso que originou o julgamento

Um servidor municipal que também exercia mandato de vereador pediu indenização diretamente contra a prefeita. Alegava perseguição política, punições administrativas e remoção irregular. O tribunal de origem admitiu que a vítima escolhesse demandar a autoridade ou o ente público.

O STF afastou essa possibilidade de escolha. O litígio tratava de atos praticados na condição de agente política. O fato de a vítima também ser servidor não eliminava a aplicação do regime constitucional. Esse contexto pode ser conferido no relatório e nos votos do acórdão.

Duas relações que precisam ser separadas

A chamada dupla garantia, desenvolvida no julgamento, protege a reparação da vítima e o exercício da função pública. A demanda indenizatória é dirigida à pessoa jurídica; a responsabilização patrimonial do agente perante ela depende do elemento subjetivo exigido para o regresso.

O artigo 37, § 6º, da Constituição abrange pessoas jurídicas de direito público e pessoas jurídicas privadas prestadoras de serviços públicos, quanto aos danos causados por seus agentes nessa qualidade.

Portanto, a referência ao “Estado” não significa apenas a União. No exemplo da ambulância, a identificação do município decorre do vínculo funcional descrito. Em outra situação, a pessoa jurídica responsável poderá ser uma autarquia ou uma prestadora privada de serviço público, conforme o caso.

Responsabilidade objetiva não significa indenização automática

Na responsabilidade objetiva, a vítima não precisa demonstrar a culpa individual do agente como requisito do regime de reparação. Ainda assim, deve haver dano juridicamente reparável e ligação causal com a atuação imputada à pessoa jurídica.

O nexo causal é essa relação entre a atuação e o prejuízo. O Tema 940 não transforma a presença de um servidor no episódio em prova suficiente de que o Poder Público deve indenizar.

Também é necessário separar duas perguntas: a pessoa jurídica é a ré adequada? e o pedido de indenização é procedente? A resposta positiva à primeira não dispensa o exame da segunda. O voto do relator relaciona a concretização do dever de reparar à verificação do nexo, como se lê no inteiro teor do julgamento.

Dolo não autoriza automaticamente processar o agente

Uma armadilha é afirmar que a ação deve ser contra o ente público se houver culpa, mas pode ser proposta diretamente contra o agente se houver intenção de prejudicar.

Essa divisão não corresponde à tese. Dolo e culpa são expressamente relevantes para o regresso. A alegação de intenção lesiva, isoladamente, não afasta o Tema 940 quando a conduta permanece compreendida na atuação do agente nessa qualidade.

Dolo é a atuação intencional; culpa envolve a violação do dever de cuidado, como na imprudência, negligência ou imperícia. A apuração desses elementos não se confunde com a identificação do réu adequado na ação da vítima.

A ligação com a função pública é indispensável

A Constituição utiliza a expressão “nessa qualidade”. Ser ocupante de cargo público não basta para transferir ao Estado a responsabilidade por qualquer comportamento da vida privada.

A distinção exige atenção aos fatos: o agente estava exercendo atribuições públicas ou valendo-se da posição funcional? Existe relação entre essa atuação e o dano? Não basta olhar o horário ou o lugar em que ocorreu o episódio.

Por outro lado, chamar o ato de “ilegal” ou “abusivo” não prova, por si só, sua completa desconexão com a função. Caso contrário, a própria prática do ilícito afastaria o regime de responsabilização pelos danos decorrentes da atuação pública.

A importância dessa análise aparece na Rcl 61.413, envolvendo declarações de procurador da República à imprensa. Segundo a explicação institucional do STF, a Segunda Turma manteve a competência federal e a intervenção do MPF considerando as particularidades do episódio e seu contexto temporal. O caso não autoriza concluir que toda entrevista de agente público gere responsabilidade estatal.

Fontes oficiais

• Tema 940 e andamento do RE 1.027.633.

• Inteiro teor do acórdão do RE 1.027.633.

• Constituição Federal, artigo 37, § 6º.

• Notícia do STF sobre o julgamento do Tema 940.

• Notícia do STF sobre a Rcl 61.413.

Três exemplos para aplicar a tese

Os exemplos seguintes são hipotéticos.

O acidente com a ambulância

Rafael conduz uma ambulância municipal em viagem de serviço e, ao avançar um sinal vermelho sem justificativa, danifica o veículo de Helena. Ela pede reparação pelo prejuízo demonstrado.

Nas condições descritas, a ação indenizatória deve ser dirigida ao município. A suposta imprudência de Rafael pode interessar ao regresso, mas não cria livre escolha de réu para Helena.

Se o município indenizar R$ 12 mil, esse pagamento não basta, isoladamente, para impor a Rafael o mesmo débito. Será necessário demonstrar os pressupostos da responsabilização regressiva, inclusive dolo ou culpa.

O prejuízo intencional durante uma fiscalização

Beatriz, fiscal municipal, utiliza uma fiscalização para causar deliberadamente dano a um equipamento de uma loja. O enunciado afirma que ela agia na qualidade de fiscal e empregou os poderes da função.

A intenção de prejudicar não transforma automaticamente Beatriz em ré legítima na ação direta da vítima. A aplicação proposta do Tema 940 mantém a demanda contra o município, sem eliminar a apuração do dolo para o regresso.

A conclusão seria indevidamente ampliada se a questão apenas dissesse que Beatriz é servidora, sem explicar a relação do episódio com suas atribuições.

A discussão estritamente particular

Carlos trabalha em uma repartição estadual. Em um conflito privado entre vizinhos, sem exercício de atribuição pública nem uso da posição funcional, danifica o portão de outra residência.

A simples profissão de Carlos não permite invocar o Tema 940 para exigir que o Estado responda. O exemplo não apresenta o vínculo funcional que sustentaria essa aplicação. A responsabilidade pelo conflito privado deve ser examinada pelas regras pertinentes ao episódio.

Questões autorais comentadas

Julgue os itens a seguir como certos ou errados.

Questão 1

Um agente municipal, atuando nessa qualidade, causa dano a terceiro. Demonstrado que agiu dolosamente, a vítima pode escolher entre processá-lo diretamente ou demandar o município.

Gabarito: errado. O item transforma o dolo em exceção automática à definição do réu. A tese não concede essa escolha. A intenção do agente importa para sua responsabilização regressiva, preservada a necessidade de examinar o vínculo da conduta com a atuação pública.

Questão 2

A ilegitimidade do agente para responder diretamente à ação da vítima impede que a pessoa jurídica busque dele o ressarcimento do valor pago, ainda que demonstrada sua culpa.

Gabarito: errado. O item confunde duas relações. A ausência de legitimidade na demanda direta da vítima não exclui o regresso. A reparação suportada pela pessoa jurídica e a culpa comprovada integram a análise regressiva, sem dispensar seus demais requisitos.

Questão 3

A responsabilidade objetiva da pessoa jurídica dispensa a prova da culpa individual do agente, mas não elimina a necessidade de verificar o dano e o nexo causal. Além disso, o Tema 940 não se aplica a um conflito estritamente privado apenas porque um dos envolvidos é servidor.

Gabarito: certo. As duas afirmações preservam os limites do regime. Responsabilidade objetiva não equivale a reparação automática; a condição profissional do causador do dano também não substitui a ligação entre o fato e a função.

Como resolver a questão na prova

Identifique primeiro a conduta e sua relação com a função. Depois, descubra quem pede reparação a quem: vítima contra pessoa jurídica ou pessoa jurídica contra agente. Só então examine o papel do dolo, da culpa, do dano e do nexo causal.

Essa sequência evita dois erros opostos: admitir livre escolha de réu na situação abrangida pela tese e tratar o agente como pessoalmente imune a qualquer consequência.