Processo legislativo: iniciativa, medidas provisórias, sanção, veto e emendas constitucionais

Processo legislativo é um daqueles temas em que uma questão aparentemente simples pode ser errada por causa de uma única palavra: maioria simples por maioria absoluta, sanção por promulgação, projeto de lei por PEC ou 60 dias por 45 dias.

Roteiro

ESPÉCIE NORMATIVA → INICIATIVA → MATÉRIA → DELIBERAÇÃO → QUÓRUM → EMENDAS → SANÇÃO/VETO → PROMULGAÇÃO.

1. Espécies normativas do art. 59

O processo legislativo compreende emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. O parágrafo único do art. 59 remete à lei complementar a disciplina da elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.

2. Lei complementar e lei ordinária

Não há hierarquia geral entre lei complementar e lei ordinária. A distinção está sobretudo na reserva constitucional de matéria e no quórum. A lei complementar é aprovada por maioria absoluta; a lei ordinária segue, em regra, o art. 47.

3. Iniciativa de PEC

PEC pode ser proposta por um terço da Câmara ou do Senado, pelo Presidente da República ou por mais da metade das Assembleias Legislativas, manifestando-se cada uma pela maioria relativa de seus membros.

4. Limitações ao poder de reforma

A Constituição não pode ser emendada durante intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio. Também protege cláusulas pétreas: federação, voto direto/secreto/universal/periódico, separação dos Poderes e direitos e garantias individuais.

5. Aprovação de PEC

A PEC exige dois turnos em cada Casa e três quintos dos votos dos membros em cada turno. Não há sanção ou veto presidencial; a emenda é promulgada pelas Mesas da Câmara e do Senado.

6. Intervalo entre turnos

A Constituição exige dois turnos, mas não fixa intervalo temporal mínimo entre eles. Regras regimentais podem existir, mas não decorrem do art. 60, §2º.

7. Irrepetibilidade de PEC

Matéria constante de PEC rejeitada ou prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. A regra é mais rígida que a do art. 67 para projetos de lei.

8. Simetria nas Constituições estaduais

Os Estados possuem poder constituinte decorrente, mas devem observar requisitos estruturantes do modelo federal de reforma constitucional, inclusive o quórum qualificado de três quintos.

9. Iniciativa das leis

O art. 61 distribui iniciativa a parlamentares, comissões, Presidente, STF, Tribunais Superiores, PGR e cidadãos nos casos constitucionais. A iniciativa reservada é exceção e não deve ser presumida.

10. Iniciativa popular

No plano federal, exige 1% do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco Estados, com no mínimo 0,3% dos eleitores de cada um.

11. Tema 917 e criação de despesa

Criar despesa para a Administração não torna automaticamente a lei parlamentar inconstitucional. Segundo o Tema 917, o vício de iniciativa depende da invasão de matérias reservadas, como estrutura, atribuições de órgãos e regime jurídico de servidores.

12. Sanção não cura vício de iniciativa

Se a iniciativa era constitucionalmente reservada e foi usurpada, a sanção posterior não convalida o defeito formal.

13. Emendas parlamentares e art. 63

Projetos de iniciativa reservada admitem emendas dentro dos limites constitucionais. O art. 63 veda aumento de despesa em projetos de iniciativa exclusiva do Presidente, ressalvadas hipóteses orçamentárias, e em projetos sobre serviços administrativos da Câmara, Senado, Tribunais Federais e Ministério Público.

14. Casa iniciadora e art. 64

Projetos de iniciativa do Presidente, STF e Tribunais Superiores começam na Câmara dos Deputados. O Presidente pode solicitar urgência para projetos de sua iniciativa.

15. Urgência presidencial: 45 + 45 + 10

Na urgência do art. 64, Câmara e Senado dispõem sucessivamente de 45 dias; emendas do Senado retornam à Câmara e devem ser apreciadas em 10 dias. Os prazos não correm no recesso e não se aplicam a projetos de código.

16. Medidas provisórias: relevância e urgência

A MP é ato do Presidente com força de lei, adotado em caso de relevância e urgência e submetido imediatamente ao Congresso. A avaliação desses pressupostos é primariamente política, mas admite controle jurisdicional excepcional.

17. Matérias vedadas a MP

A Constituição proíbe MP sobre nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos, direito eleitoral, penal, processo penal e civil, organização do Judiciário e MP nos termos constitucionais, matéria reservada a lei complementar, entre outras hipóteses.

18. MP tributária

Medida provisória pode tratar de matéria tributária. Na instituição ou majoração de impostos, aplica-se a regra do art. 62, §2º, com as exceções constitucionais dos arts. 153, I, II, IV e V, e 154, II.

19. Prazo da MP

A vigência é de 60 dias, prorrogada uma vez por igual período se a votação não tiver terminado nas duas Casas. A contagem fica suspensa durante o recesso.

20. Perda de eficácia e relações jurídicas

Se não convertida, a MP perde eficácia desde a edição. O Congresso deve disciplinar por decreto legislativo as relações jurídicas; se não o fizer no prazo constitucional, preservam-se as relações constituídas nos termos da própria MP.

21. Regime de urgência após 45 dias

Após 45 dias, a MP entra em regime de urgência. A jurisprudência do STF interpreta o sobrestamento de modo restritivo: não significa paralisar toda e qualquer deliberação legislativa.

22. Comissão mista e início da votação

Comissão mista de Deputados e Senadores examina a MP antes dos plenários; a votação se inicia na Câmara dos Deputados. A comissão não é formalidade irrelevante.

23. Reedição

É vedada, na mesma sessão legislativa, a reedição de MP rejeitada ou que perdeu eficácia por decurso de prazo.

24. Contrabando legislativo

Emendas ao projeto de conversão precisam guardar pertinência temática com a MP. A inserção de matéria estranha foi reputada incompatível com a Constituição no julgamento da ADI 5.127.

25. MP sem alteração e PLV

MP aprovada sem alteração não passa por nova sanção presidencial. Havendo modificação, forma-se projeto de lei de conversão, submetido a sanção ou veto. Enquanto isso, o texto original da MP permanece em vigor nos termos do art. 62, §12.

26. Sanção

Sanção pode ser expressa ou tácita. O silêncio presidencial por 15 dias úteis importa sanção tácita. Sanção não se confunde com promulgação.

27. Veto

O Presidente pode vetar projeto por inconstitucionalidade ou contrariedade ao interesse público. O veto deve ocorrer em 15 dias úteis; os motivos são comunicados ao Presidente do Senado em 48 horas.

28. Veto parcial

O veto parcial deve atingir texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea. Não pode eliminar palavra isolada para reconstruir o sentido normativo.

29. Apreciação do veto

O Congresso aprecia o veto em sessão conjunta, em 30 dias. Para rejeitá-lo, exige-se maioria absoluta da Câmara e maioria absoluta do Senado.

30. Decurso do prazo do veto

O veto não caduca automaticamente se não for apreciado em 30 dias. A consequência constitucional é o sobrestamento das demais proposições na forma do art. 66.

31. Promulgação substitutiva

Nos casos de sanção tácita e rejeição do veto, se o Presidente não promulgar a lei em 48 horas, o Presidente do Senado dispõe de 48 horas; se também não o fizer, cabe ao Vice-Presidente do Senado.

32. Irrepetibilidade de projeto de lei

Projeto rejeitado pode ser reapresentado na mesma sessão legislativa mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas, conforme art. 67.

33. Lei delegada

Lei delegada é elaborada pelo Presidente após delegação do Congresso por resolução. Não podem ser delegadas matérias reservadas a lei complementar e outras expressamente excluídas pelo art. 68.

Quadro de quóruns e prazos

Conclusão

Processo legislativo é um sistema de competências, quóruns e etapas. Para resolver questões, pergunte: qual espécie? quem iniciou? a matéria podia ser tratada assim? qual quórum? existe sanção ou veto? quem promulga?

Fontes oficiais essenciais

• Constituição Federal, arts. 59 a 69.

• STF — Tema 917 e jurisprudência dos arts. 60, 61, 62, 63, 64 e 66.

• STF — ADI 4.029 e ADI 5.127.